I sistemi di gestione della salute e sicurezza (SGSL), ossia l’utilizzo di modelli organizzativi in grado di gestire le problematiche aziendali legate alla salute e sicurezza sul lavoro, sono negli ultimi anni oggetto di grande interesse in Italia grazie anche alla crescente attenzione mediatica legata agli infortuni sul lavoro ed al richiamo fatto dall’art. 30 del D.lgs 81/08 in tema di responsabilità amministrativa delle imprese (D.lgs 231/01).
In questo lavoro affronteremo i Sistemi di Gestione della salute e sicurezza sul lavoro maggiormente diffusi come il BS OHSAS 18001 del 2007 e le Linee guida UNI INAIL del 2001. Un tema poco affrontato che potrebbe generare equivoci riguarda la differenza tra Modelli Organizzativi e Sistemi di Gestione.
Un Modello Organizzativo deve prevedere imprescindibilmente sia un sistema sanzionatorio sia un Organismo di Vigilanza. Tra i contenuti minimi necessari al Modello organizzativo deve esserci un Organismo che vigili sul funzionamento, l’osservanza e l’aggiornamento del Modello come previsto dall’art. 6, comma 1, lettera d), del D.Lgs. 231/01. Nei Sistemi di Gestione queste due parti non sono presenti e come vedremo il rilevamento delle non conformità non prevede sanzioni. Lo stesso riesame del Sistema può essere svolto all’interno dell’azienda dove il Responsabile del Sistema di Gestione può anche coincidere con il Responsabile della sicurezza e della prevenzione.
Il crescente numero di aziende che adottano SGSL è arrivato in seguito all’introduzione dell’art. 30 del D.Lgs. 81/08 che prevede l’esonero della responsabilità amministrativa degli Enti nel caso in cui ne adottino uno.
il D.Lgs. 8 giugno 2001 n. 231 ha introdotto nel nostro ordinamento una nuova forma di responsabilità amministrativa a carico degli Enti e questo ha inevitabilmente determinato la necessità di procedere ad un’attenta riflessione sul sistema organizzativo societario; questo in ragione delle conseguenze che un’azienda può subire in occasione di determinati tipi di reati da parte di soggetti apicali o dipendenti.
La responsabilità amministrativa si verificherà nel caso in cui il comportamento illecito abbia determinato un vantaggio per l’azienda o sia comunque stato realizzato nel suo interesse in quanto sono esclusi, per espressa previsione legislativa, tutti quei comportamenti che sono ascrivibili al mero interesse di colui che li compie e che pertanto non hanno ripercussioni sulla società di appartenenza.
Nel caso si verifichi un reato di omicidio colposo o lesioni colpose gravi o gravissime, ascrivibili a membri della Società in violazione delle norme antinfortunistica, sono adesso previste secondo il nuovo ordinamento sanzioni pecuniarie che possono arrivare fino a 1,5 milioni di euro oltre l’interdizione dell’esercizio dell’attività (fino ad 1 anno) e il divieto di avere rapporti lavorativi con la Pubblica Amministrazione.
La prima sentenza emessa in Italia, che vede un Tribunale condannare delle società per la violazione delle norme antinfortunistica, fornendo una serie di importanti indicazioni sull’applicazione del D.Lgs. 231/01, è quella del giudice unico di Trani. L’11 gennaio 2010 viene emessa la condanna nei confronti di tre persone fisiche nonché pesantissime sanzioni nei confronti di tre società per la sciagura del 3 marzo 2008 nella quale, alla Truck Center di Molfetta, persero la vita 5 persone durante la pulizia di una cisterna. Una delle società coinvolte (la FS logistica), condannata al massimo della pena, era dotata di un Sistema di Gestione che nell’interpretazione del Giudice era inadeguato su un passaggio chiave: le regole previste per la copertura dei rischi si applicavano solo nei confronti dei dipendenti della società, escludendo quei lavoratori di altre imprese che entravano in contatto la società.
Il D.Lgs. 231 prevede l’esonero dalla responsabilità amministrativa nel caso in cui l’azienda dimostri di avere adottato ed efficacemente attuato un modello di organizzazione, gestione e controllo idoneo a prevenire i reati contemplati dalla legge. E’ importante considerare che l’adozione di un modello non pregiudica automaticamente l’ente dalla sua responsabilità ma sarà il Giudice penale, che muoverà l’indagine cercando di verificare se il modello contiene i requisiti indicati nell’art. 30 del D.Lgs. 81/08, ad accertare se quanto indicato nei protocolli sia stato adottato ed efficacemente attuato. Il Sistema di Gestione fungerà da scudo e risponderà chiaramente all’esigenza di difendere la Società nell’ambito del processo penale. Più il sistema risulterà confacente a quanto indicato dall’art. 30 più sarà difendibile.
Nel caso in cui il reato sia stato commesso da un dirigente apicale sarà l’azienda che dovrà dimostrare al Giudice la sua mancanza di responsabilità. Solo nel caso in cui il reato verrà commesso da un dipendente allora sarà il Giudice a dover dimostrare se esistono responsabilità o interessi da parte dell’ente.
Il Sistema di Gestione non essendo obbligatorio viene adottato in forma volontaria e la sua mancanza non prevede naturalmente nessuna sanzione; La scelta di non dotarsene fa però scattare automaticamente la responsabilità dell’azienda nel momento in cui si verifichi un reato.
Nel caso in cui venga adottato un SGSL in base all’art. 6 del D.Lgs. 231 si potrà invocare la clausola di esonero dalla responsabilità e sarà compito dell’azienda provare l’adeguatezza e l’idoneità del proprio Sistema.
Con l’introduzione dell’art. 25-septies nel D.Lgs. 231/01, che ingloba gli articoli 589 (omicidio colposo) e 590 (lesioni personali colpose) del codice penale, commesse in violazione della normativa a tutela dell’igiene e della sicurezza sul lavoro, inizia a crescere il numero di aziende che adottano Sistemi di gestione della salute e sicurezza sul lavoro. E’ proprio di questi Sistemi che parleremo di seguito.
Con l’art. 30 del D.Lgs. 81/08 il Legislatore, intervenendo in maniera puntuale ad indicarne i contenuti minimi, ha voluto fornire alle imprese una traccia minima da seguire nella predisposizione del Modello stabilendo una serie di elementi che devono necessariamente corredare lo stesso.
La prima cosa da dire su un sistema di gestione è che deve essere documentato. La documentazione è fondamentale per ottenere il miglioramento continuo. Per la sua costruzione è necessario procedere ad una accurata analisi dei rischi aziendali che preveda:
- la definizione di una mappa documentata, specifica ed esaustiva, dei processi aziendali a rischio;
- l’elaborazione di una mappa documentata delle potenziali modalità attuative delle non conformità nelle aree di rischio individuate;
- la valutazione della probabilità di accadimento dell’evento e la sua magnitudo.
Come vedremo di seguito è parte comune ad ogni Sistema la stesura di una Politica per la Salute e la Sicurezza sul Lavoro. Essa dovrà essere approvata dai maggiori vertici aziendali e diverrà un documento ufficiale che conterrà l’insieme dei diritti, dei doveri e delle responsabilità della Società nei confronti degli stakeholder, ovvero di tutti coloro che interagiscono con l’azienda.
Il Sistema deve avere un responsabile identificabile in una persona fisica. Tale persona può a sua volta avvalersi di un gruppo di collaboratori che si occuperanno delle singole fasi.
In questo lavoro tratterò unicamente dei Sistemi di Gestione che si occupano di salute e sicurezza sul lavoro tralasciandone altre tipologie come ISO 9001:2008 sulla qualità e ISO 14001:2004 relativo all’ambiente.
I Sistemi di Gestione non necessitano di certificazione (visto che essi non sono obbligatori), ma esistono enti ( in Italia ne troviamo circa 70) che ne certificano la validità. La certificazione ha validità 3 anni e una volta l’anno viene verificata. L’attività di un Organismo certificatore non è ovviamente sostitutiva, né integrativa, a quella delle Autorità competenti.
Il Sistema adottato dovrà caratterizzarsi per una spiccata dinamicità e capacità nell’adattarsi alle necessità, venendo di volta in volta aggiornato e migliorato. La logica è quella del miglioramento continuo.
I criteri secondo cui costruire un efficace Sistema sono:
• Politica per la Sicurezza e Salute sul Lavoro;
• Analisi dei rischi e pianificazione degli obiettivi di miglioramento;
• Formazione e consapevolezza;
• Partecipazione, consultazione e comunicazione;
• Controllo operativo e risposta alle emergenze;
• Misura e controllo delle prestazioni;
• Audit interni;
• Riesame da parte della Direzione.
Le dimensioni di un’azienda influiscono sulla complessità del Sistema.
In questo senso è utile porsi la domanda su quale sia il ruolo effettivo che un Sistema deve rivestire in relazione alle esigenze, alla struttura ed alle risorse di una impresa di piccole dimensioni.
Il British Standard OHSAS 18001: 2007
La norma BS OHSAS 18001 (Occupational Health and Safety Assessment Series) è attualmente il Sistema di Gestione aziendale maggiormente utilizzato in Europa. Esso è finalizzato al controllo e alla riduzione del rischio, alla prevenzione degli infortuni, alla garanzia della conformità legislativa ed al miglioramento continuo delle prestazioni in materia di sicurezza.
Questo Sistema è compatibile con gli standard di Sistema di Gestione ISO 9001:2008 sulla qualità e ISO 14001:2004 relativo all’ambiente.
Per l’applicazione delle OHSAS 18001 è stata realizzata una linea guida che ha il nome di OHSAS 18002. L’OHSAS 18001 specifica i requisiti che un Sistema di Gestione deve possedere e la sua implementazione è pensata per aziende di qualsiasi tipo e dimensioni e adeguata a diverse condizioni geografiche, culturali e sociali.
Il successo del Sistema è strettamente legato all’impegno da parte di tutti i livelli dell’organizzazione, in particolare da parte dei più alti livelli direzionali. La OHSAS 18001 contiene requisiti che possono essere verificati oggettivamente e ogni azienda può adeguare il proprio Sistema al fine di stabilirne uno conforme. Dal momento che tutti i requisiti della OHSAS 18001:2007 sono inclusi nella OHSAS 18002:2008, le aziende possono scegliere di conservare una copia della sola OHSAS 18002 ai fini della certificazione.
Il Sistema in oggetto si caratterizza per i seguenti punti:
• Politica per la Salute e Sicurezza sul Lavoro
• Pianificazione
• Attuazione e operatività
• Controllo e azioni correttive
• Riesame della direzione
• Miglioramento continuo
Il BS OHSAS 18001/07 specifica i requisiti che deve avere un SGSL, per consentire ad un’ organizzazione di controllare i suoi rischi e di migliorare le sue prestazioni. Esso non fornisce né criteri specifici né requisiti dettagliati per la progettazione di un SGSL. Questo standard è cosi applicabile ad ogni organizzazione che punti ad eliminare o ridurre i rischi per i dipendenti e per le altre parti interessate che potrebbero essere esposte a pericoli legati alle attività dell’azienda; esso ci permette inoltre di:
- attuare, mantenere attivo e migliorare con continuità un SGSSL;
- garantire conformità con la Politica stabilita;
- dimostrare la conformità dello Standard OHSAS attraverso un’autocertificazione. In alternativa è prevista una conferma della sua validità richiedendo un parere scritto ad altri soggetti che hanno un interesse nell’organizzazione come per esempio i clienti. Molte aziende richiedono la certificazione ad una società esterna.
Il primo passo da fare è quello di produrre una politica sulla sicurezza,
da attuare e mantenere nel tempo, con uno specifico documento, definendo le responsabilità e l’autorità per la sicurezza.
La politica per la sicurezza si caratterizza per 8 elementi fondamentali:
1) sia appropriata rispetto alla natura ed entità dei rischi dell’azienda;
2) includa l’impegno a prevenire infortuni e malattie sul lavoro e a migliorare in modo continuativo;
3) il rispetto delle leggi vigenti e delle prescrizioni volontarie
sottoscritte dall’azienda;
4) fornisca il quadro di riferimento entro il quale stabilire ed esaminare gli obiettivi;
5) sia documentata, attuata e mantenuta;
6) sia resa disponibile a tutti affinché ne diventino consapevoli;
7) sia resa disponibile a tutte le parti interessate;
8) sia periodicamente riesaminata per mantenerla sempre pertinente e appropriata.
Alla definizione della politica, segue la pianificazione che deve identificare i pericoli, valutare i rischi e definire le misure di controllo necessarie. Gli obiettivi devono essere raggiungibili e coerenti, migliorabili nel tempo, concentrati su precise azioni e misurabili.
La riduzione dei rischi deve essere attuata prima di tutto prevedendone la loro eliminazione come previsto anche dal D.Lgs. 81/08.
Alla fase di pianificazione segue la fase di attuazione e operatività.
In questa fase verranno definiti i ruoli, le competenze, le risorse e le attività da svolgere. Verrà programmata la formazione, curata la documentazione e verranno effettuati i controlli al Sistema.
La riuscita dell’applicazione del Sistema richiede l’impegno di tutte le persone che lavorano in azienda a cominciare dai più alti livelli della Direzione.
Il Responsabile del Sistema di Gestione deve essere un dirigente apicale. Esso può tuttavia delegare alcune delle sue funzioni mantenendo però un coinvolgimento attivo nel riesame periodico e stabilendo in prima persona gli obiettivi del Sistema. Tutti i Dirigenti devono offrire una dimostrazione visibile del loro impegno e del loro coinvolgimento. L’idea che l’azienda deve diffondere è che la Sicurezza è responsabilità di tutti.
Segue la fase del controllo.
I risultati del Sistema devono essere misurati, monitorati e valutati
nella loro efficacia, mediante il monitoraggio e la misura delle prestazioni.
L’esame delle conformità ai requisiti di legge ricopre una parte fondamentale e deve essere effettuata con scadenze periodiche.
Il Sistema prevede che vengano adottate procedure per registrare, indagare e analizzare gli atteggiamenti pericolosi e di non conformità. Questa procedura deve registrare gli esiti e le conseguenze degli accadimenti nonché la frequenza con cui si manifestano. Ricordiamo che per non conformità intendiamo il mancato soddisfacimento di un requisito.
Il principale strumento di controllo sono le verifiche ispettive (audit) interne che devono essere effettuate sia a livello direzionale, con scadenze periodiche, sia a livello operativo con personale aziendale opportunamente addestrato. Gli audit interni forniscono lo strumento per determinare se il Sistema sia conforme a quanto pianificato e se esso sia stato opportunamente implementato e mantenuto attivo.
L’ultima fase prevede il riesame della direzione dove i più alti livelli dell’azienda devono riesaminare il Sistema di Gestione, a intervalli programmati, per assicurare che esso continui ad essere appropriato, adeguato ed efficace. Nel riesame devono essere inclusi gli audit interni e le valutazioni di conformità ai requisiti di legge. Devono inoltre essere inclusi i risultati della partecipazione e consultazione dei lavoratori nonché quelle dei soggetti esterni all’azienda.
L’OHSAS non prevede un Organismo di Vigilanza ma indica di incaricare come responsabile del sistema un membro tra i più alti livelli direzionali e che esso non sia gravato da altri incarichi operativi. Il dirigente deve essere indipendente e non coinvolto nei processi presi in esame. Per indipendente non si intende esterno all’organizzazione. In molti casi, in particolare nelle piccole organizzazioni, l’indipendenza può essere dimostrata attraverso l’assenza di responsabilità del verificatore per l’attività presa in oggetto. Il membro designato deve:
- assicurare che il SGSSL si stabilito, attuato e mantenuto attivo;
- assicurare che i report (risultati) siano presentati ai più alti livelli direzionali per essere rivisti e utilizzati come basi per il miglioramento del sistema.
Esso può avvalersi di altro personale che abbia la delega della responsabilità del monitoraggio del funzionamento del SGSL.
Uno dei pregi del BS OHSAS 18001 è quello di poter essere attuato dal personale interno ad un’ azienda senza l’obbligo di ricorrere a personale esterno. Questo fattore, anche se non di immediata semplicità, è un notevole stimolo per le piccole aziende che vogliono attuarne uno.
Le Linee Guida UNI-INAIL 2001
Queste linee guida, redatte nel 2001, da UNI e INAIL e con la partecipazione di numerosi organismi nazionali, rappresentativi di tutte le categorie, sono rivolte alle aziende italiane che decidono volontariamente di adottare un Sistema di Gestione della Sicurezza. Esse offrono informazioni sugli elementi fondamentali sui quali il Sistema si deve basare e sono articolate in modo molto simile alle OHSAS 18001:2007.
Le principali fasi del Sistema sono:
• Esame iniziale
• Politica
• Pianificazione e organizzazione
• Sensibilizzazione e azione
• Monitoraggio
• Riesame e miglioramento
Il Sistema prevede un monitoraggio interno della sicurezza che si attua in due fasi. Il primo monitoraggio è svolto dalle risorse interne alla struttura, sia in autocontrollo da parte dell’operatore, sia da parte del preposto, ma può comportare, per aspetti specialistici (ad esempio per verifiche strumentali), il ricorso ad altre risorse interne o esterne all’azienda. Il secondo livello di monitoraggio ha lo scopo di stabilire se il Sistema è conforme a quanto è stato pianificato e se esso è correttamente applicato e mantenuto attivo. In questa fase si valuterà l’effettivo raggiungimento degli obiettivi. Il monitoraggio di funzionalità dovrebbe consentire al vertice aziendale l’adozione delle decisioni strategiche di propria competenza, quali ad esempio l’adeguamento della politica.
Altro aspetto previsto dal rilevamento è quello relativo alle caratteristiche e alle responsabilità dei verificatori di cui vanno considerati aspetti come
la disponibilità in termini di tempo, il livello di esperienza, la necessità di conoscenze specialistiche (o esperienza tecnica) e il livello di formazione.
Segue l’aspetto relativo al Piano del monitoraggio in cui l’azienda dovrebbe stabilire le modalità di trattamento delle non conformità tramite l’attribuzione di autorità, responsabilità e risorse necessarie per intervenire tempestivamente. Tali modalità dovrebbero tenere conto della necessità di individuare le cause delle non conformità per la definizione delle opportune azioni correttive.
Dopo la conclusione del ciclo di monitoraggio interno ed attraverso il Riesame del Sistema il vertice aziendale dovrebbe sottoporre a riesame le attività per valutare se il Sistema sia adeguatamente attuato e mantenuto idoneo al conseguimento degli obiettivi e della politica stabiliti dall’azienda.
In conclusione del riesame, oltre a valutare lo stato di conseguimento degli obiettivi già fissati, il Datore di Lavoro alla luce dei risultati forniti dal monitoraggio del Sistema, dovrebbe stabilire nuovi obiettivi e piani considerando l’opportunità di modificare la politica, le procedure o eventuali altri elementi.
Come per l’OHSAS 18001 anche le Linee Guida UNI INAIL definiscono le modalità per individuare, all’interno della struttura organizzativa aziendale, le responsabilità, le procedure, i processi e le risorse per la realizzazione della politica aziendale di prevenzione.
Questo SGSL, che prevede naturalmente un’adozione volontaria, potrà avere successo perché:
- il monitoraggio viene effettuato preferibilmente da personale interno all’azienda;
- non è soggetto a certificazione da parte terza;
- è economicamente giustificabile;
- si adatta alle specifiche caratteristiche dell’azienda;
- migliora le capacità di adattamento all’evoluzione delle leggi, regolamenti e norme di buona tecnica;
- non è sottoposto al controllo dell’Autorità di Vigilanza;
- coinvolge i lavoratori e i loro rappresentanti nel sistema di gestione.
Allo stesso modo dell’OHSAS le responsabilità e la relativa autorità sono definite in coerenza con lo schema organizzativo e funzionale interno all’azienda. Nemmeno in questo caso si fa riferimento ad un Organismo di Vigilanza esterno. Il Datore di lavoro può individuare un soggetto, dotato di adeguata capacità e autorità all’interno dell’azienda, a cui affidare in tutto o in parte il compito, indipendentemente da ulteriori responsabilità aziendali, di coordinare e verificare che il SGSSL sia realizzato in conformità alla Politica stabilita ed alle Linee Guida del Sistema.
Queste Linee Guida prevedono che il soggetto incaricato possa coincidere con il Responsabile del servizio Prevenzione e Protezione dell’azienda.
Box 2.
Titolo Box 2:
L’efficacia dei Sistemi di Gestione
Per dimostrare l’efficacia dei SGSL è stata effettuata una attenta analisi degli indici infortunistici delle aziende che ne hanno adottato uno certificato ACCREDIA, confrontandoli con gli indici delle aziende omologhe per settore produttivo e territorio di appartenenza (individuato nella ASL) reperite nelle banche dati dell’Istituto. Si è visto che la differenze dell’indice di frequenza infortunistica delle due popolazioni di aziende è statisticamente significativa nell’ordine del 10%.
In tutti i gruppi si è riscontrato un generalizzato abbattimento degli indici infortunistici. A fine 2009 il campione delle aziende certificate ammontava indicativamente a circa 1300.
L’Inail fornisce alle aziende che vogliono adottare un SGSL due forme di sostegno economico:
- gli incentivi alle imprese;
- lo sconto sul premio assicurativo.
L’ Inail sostiene con forza la certificazione erogata da ACCREDIA distinguendola da quella effettuata da società straniere. Le aziende che scelgono questa via, che è di gran lunga la più affidabile ed efficace, possono ottenere più facilmente sia gli incentivi che lo sconto, perché in queste imprese si presume di avere una necessità minore di
effettuare delle verifiche; queste infatti sono già state effettuate da auditor
certificati quindi da professionisti di indiscussa competenza.
Box 3
Conclusioni
La prevenzione è un investimento con ritorni economici reali.
Una riflessione sui costi associati agli eventi lesivi può aiutare a comprendere
come investire in prevenzione non sia solo un mero adempimento normativo ma abbia un ritorno in termini economici.
In Italia il costo complessivo degli infortuni sul lavoro ammonta a circa 47 miliardi di euro. Di questi circa 39 sono spesi dalla collettività, aziende e lavoratori. Il costo per singolo infortunio supera le 50 mila euro.
Una maggiore consapevolezza degli alti costi che derivano dagli eventi infortunistici è pertanto un passo indispensabile per comprendere che il miglioramento delle condizioni di lavoro comporta anche un ritorno sul business aziendale.
